Penulis : Jefri Hadi Kusuma
Mahasiswa Politeknik Keuangan Negara STAN, Akuntansi Sektor Publik
JurnalPost.com – Nama kebijakannya baru, tetapi soal yang dihadapinya sudah lama yaitu tentang bagaimana membuat daerah sungguh-sungguh mandiri secara fiskal. Sejak 5 Januari 2025, pemerintah daerah mulsi menerapkan kebijakan opsen sebagaimana amanat UU Nomor 1 Tahun 2022 tentang HKPD. DJPK menjelaskan bahwa Opsen PKB dan Opsen BBNKB pada dasarnya menggantikan mekanisme bagi hasil pajak provinsi kepada kabupaten/kota, dengan skema pembayaran yang langsung dipisahkan ke rekening daerah masing-masing melalui mekanisme split payment. Kebijakan ini dipromosikan sebagai cara menambah penerimaan daerah tanpa menciptakan jenis pajak baru. Namun yang patut diuji bukan hanya kenaikan penerimaan, melainkan juga sejauh mana opsen memperbesar ruang kendali fiskal daerah.
Keraguan itu berangkat dari problem dasar desentralisasi kita. Persoalan utamanya bukan semata-mata kurangnya pos penerimaan, melainkan masih terbatasnya kendali daerah atas sumber pendapatannya sendiri. Secara nasional, realisasi APBD 2024 yang tercatat dalam Sistem Informasi Keuangan Daerah menunjukkan PAD sebesar Rp386,59 triliun dari total pendapatan daerah Rp1.368,61 triliun, atau sekitar 28,25 persen. Sementara itu, pendapatan transfer dari pemerintah pusat mencapai Rp902,61 triliun, setara sekitar 65,95 persen dari total pendapatan daerah. Jika transfer antardaerah ikut dihitung, porsi pendapatan transfer naik menjadi sekitar 71,21 persen. Angka iini menegaskan bahwa persoalan utama hubungan fiskal pusat-daerah bukan semata rendahnya penerimaan asli daerah, melainkan masih dominannya struktur pendapatan yang bertumpu pada transfer.
Dari kebutuhan itulah opsen diperkenalkan. Melalui mekanisme ini, kabupaten dan kota memperoleh tambahan penerimaan dari persentase tertentu atas pajak provinsi, terutama Pajak Kendaraan Bermotor dan Bea Balik Nama Kendaraan Bermotor. Dari sudut pandang desain kebijakan, langkah ini tampak praktis. Pemerintah tidak perlu memperkenalkan pungutan baru, sementara daerah memperoleh ruang fiskal tambahan yang bisa segera dimanfaatkan. Pada taraf tertentu, opsen memang menawarkan jalan pintas yang efisien. Namun justru di titik itulah pertanyaan kritis muncul: apakah opsen benar-benar mengurangi ketergantungan fiskal daerah, atau hanya menambah penerimaan tanpa sunguh-sungguh memperluas kendali fiskal daerah?
Masalahnya, efisiensi administratif tidak sama dengan pendalaman otonomi fiskal. Dalam desain opsen, ruang diskresi daerah memang tetap terbatas. Modul DJPK menegaskan bahwa tarif opsen sudah ditetapkan dalam UU HKPD, yakni 66 persen untuk Opsen PKB dan 66 persen untuk Opsen BBNKB, dihitung dari besaran pajak terutang. Dengan demikian, kabupaten/kota memang memperoleh tambahan penerimaan, tetapi tidak memperoleh keleluasaan penuh untuk menentukan tarif sesuai kondisi fiskal masing-masing. Karena itu, opsen lebih tepat dipahami sebagai perluasan penerimaan dalam kerangka yang tetap seragam, bukan sebagai perluasan penuh atas otonomi fiskal daerah.
Implikasinya jelas: opsen lebih menyerupai penataan ulang distribusi penerimaan daripada perubahan mendasar dalam arsitektur otonomi fiskal. Secara akuntansi, penerimaan daerah dapat meningkat. Namun secara kelembagaan, ruang diskresi daerah belum banyak bergerak. Daerah memperoleh bagian yang lebih besar, tetapi belum sepenuhnya memperoleh kendali atas desain kebijakan pajaknya. Dengan kata lain, yang berubah terutama adalah komposisi pendapatan, bukan derajat kemandirian.
Di titik inilah paradoks opsen menjadi jelas. Desentralisasi fiskal idealnya memberi dua hal sekaligus: sumber daya dan otoritas. Opsen cenderung memberi yang pertama, tetapi belum sungguh-sungguh memperluas yang kedua. Jika tarif utama, basis pemajakan, serta kerangka administrasi masih sangat dipengaruhi oleh regulasi pusat atau provinsi, maka sulit menyebut kebijakan ini sebagai lompatan menuju otonomi fiskal yang utuh. Yang hadir bukan otonomi penuh, melainkan otonomi yang diberi bagian.
Persoalan berikutnya adalah ketimpangan antardaerah. Potensi opsen sangat bergantung pada basis kendaraan bermotor yang memang tidak tersebar merata. Daerah perkotaan, kawasan metropolitan, dan wilayah dengan aktivitas ekonomi tinggi hampir pasti berada pada posisi yang lebih diuntungkan. Sebaliknya, daerah dengan basis ekonomi terbatas tidak otomatis menikmati tambahan penerimaan dalam skala yang sama. Jika kecenderungan ini terkonfirmasi dalam implementasi lintas daerah, opsen dapat memperlebar ketimpangan kapasitas fiskal horizontal antardaerah.
Di titik inilah peran transfer antarpemerintah tetap tidak tergantikan. Dana Alokasi Umum dan skema transfer lain seharusnya tidak diperlakukan sebagai pelengkap pasif, melainkan sebagai instrumen koreksi atas ketimpangan yang mungkin diperbesar oleh opsen. Tanpa formula transfer yang peka terhadap perubahan kapasitas fiskal daerah, kebijakan yang dimaksudkan untuk memperkuat daerah bisa menghasilkan akibat sebaliknya: daerah yang sudah kuat makin leluasa, daerah yang lemah tetap tertahan.
Akan tetapi, ada kontra-argumen yang patut dipertimbangkan. Pendukung opsen dapat beralasan bahwa dalam kondisi kapasitas administrasi daerah yang belum merata, memberi tambahan penerimaan melalui skema yang relatif seragam justru lebih realistis daripada menyerahkan keleluasaan fiskal yang terlalu luas. Standardisasi, dari sudut pandang ini, dapat mencegah fragmentasi kebijakan, menekan biaya administrasi, dan menjaga agar wajib pajak tidak menghadapi sistem yang terlampau berbeda antarwilayah. Dalam pengertian ini, opsen bisa dibaca sebagai kompromi yang masuk akal.
Keberatan itu tidak salah. Namun justru karena itulah opsen perlu ditempatkan secara proporsional. Ia dapat berguna sebagai instrumen transisi, tetapi tidak layak diperlakukan seolah-olah telah menyelesaikan problem otonomi fiskal. Menambah penerimaan melalui skema yang seragam memang berguna, tetapi kemandirian fiskal tidak boleh didefinisikan terlalu rendah hanya sebagai bertambahnya angka pada kas daerah. Jika ukuran keberhasilan berhenti pada kenaikan penerimaan, kita berisiko mengabaikan pertanyaan yang lebih mendasar: apakah daerah sungguh-sungguh memiliki ruang untuk menentukan arah kebijakannya sendiri?
Selain persoalan desain, ada tantangan implementasi yang tidak kalah besar. Tambahan potensi penerimaan tidak otomatis berubah menjadi realisasi penerimaan. Dalam aspek pemungutan, tantangannya juga terlihat dari data sebelum opsen berjalan penuh. Berdasarkan data yang dikutip dalam Modul DJPK tentang Opsen Pajak Daerah, pada 2023 terdapat 110.871.255 kendaraan bermotor yang seharusnya membayar PKB, tetapi rata-rata tingkat kepatuhan pembayarannya sampai September 2023 baru sekitar 52 persen. Artinya, basis pajaknya memang besar, tetapi kapasitas pemungutan dan kepatuhan masih menjadi pekerjaan rumah utama. Di sinilah integrasi sistem perpajakan daerah, akurasi basis data kendaraan, koordinasi antarpemerintah, dan penegakan kepatuhan akan sangat menentukan apakah opsen benar-benar menjadi tambahan penerimaan, atau hanya potensi yang berulang kali disebut tanpa sepenuhnya terealisasi.
Dimensi politik kebijakan ini juga tidak boleh diabaikan. Pajak pada akhirnya tidak semata soal pungutan, tetapi juga soal legitimasi. Warga cenderung menerima beban fiskal ketika mereka melihat manfaat yang dapat ditautkan secara masuk akal dengan pungutan itu. Jika tambahan penerimaan dari opsen tidak diterjemahkan menjadi jalan yang lebih layak, transportasi yang lebih aman, layanan administrasi yang lebih cepat, atau tata kelola yang lebih tertib, maka kebijakan ini mudah dipersepsi sebagai beban tambahan, bukan sebagai perbaikan hubungan fiskal antara negara dan warga.
Karena itu, ada tiga pekerjaan rumah yang tidak bisa ditunda. Pertama, pemerintah pusat perlu memastikan mekanisme transfer tetap bekerja sebagai alat penyeimbang, bukan sekadar penyalur dana rutin. Formula transfer harus cukup responsif untuk mencegah opsen memperlebar kesenjangan kapasitas fiskal antardaerah. Kedua, pemerintah daerah harus memperkuat administrasi perpajakan: membangun basis data yang lebih akurat, mendorong integrasi sistem, dan memastikan transparansi pemungutan. Ketiga, tambahan penerimaan dari opsen harus diikat secara lebih jelas dengan peningkatan layanan publik yang relevan bagi masyarakat, agar hubungan antara pajak dan manfaat publik menjadi nyata, bukan abstrak.
Pada akhirnya, ukuran otonomi fiskal bukanlah seberapa besar daerah menerima bagian, melainkan seberapa jauh daerah memiliki kendali, kapasitas, dan akuntabilitas atas kebijakan fiskalnya sendiri. Dalam pengertian itu, opsen pajak dapat menjadi langkah yang berguna, tetapi belum layak dirayakan sebagai bukti bahwa kemandirian fiskal daerah telah tercapai. Ia mungkin menambah kas daerah, tetapi belum tentu memperluas kemandirian fiskalnya. Namun tanpa perluasan diskresi kebijakan, penguatan administrasi, dan koreksi atas ketimpangan antardaerah, opsen hanya akan menjadi inovasi teknis di pinggir masalah, sementara inti otonomi fiskal tetap tinggal sebagai pekerjaan yang belum selesai.
