Oleh: Johny K Tiran
Pemerhati Sosial
JurnalPost.com – Wacana penjualan aset tanah milik pemerintah daerah memunculkan problematika serius dalam tatanan hukum agraria nasional. Dalam berbagai regulasi teknis pasca reformasi, tanah dimasukkan sebagai bagian dari barang milik daerah yang dapat dipindahtangankan melalui mekanisme penjualan, hibah, atau tukar-menukar.
Namun demikian, pendekatan administratif tersebut bertentangan dengan prinsip dasar Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (UUPA), yang menegaskan bahwa negara hanya berwenang menguasai, bukan memiliki tanah, sehingga tidak dapat memperjualbelikannya. Ketidaksinkronan ini menimbulkan konflik norma (norm conflict) antara hukum administratif dan hukum agraria sebagai lex specialis.
Artikel ini menganalisis secara kritis legalitas penjualan tanah milik daerah dalam bingkai UUPA, menyoroti implikasi yuridis, potensi pelanggaran asas legalitas, dan pentingnya harmonisasi regulasi dalam pengelolaan aset publik. Ditekankan bahwa dalam negara hukum, supremasi UUPA sebagai hukum dasar agraria harus dikedepankan, sehingga penjualan tanah oleh pemerintah daerah yang tidak berdasarkan asas tersebut berpotensi batal demi hukum dan melahirkan konsekuensi pidana administratif..
Wacana yang dilontarkan oleh Bupati Kupang mengenai penjualan aset tanah milik Pemerintah Kabupaten Kupang di wilayah Kota Kupang memantik diskursus menarik di tengah publik. Terlepas dari urgensi fiskal dan motivasi pembangunan, tindakan tersebut patut dikaji secara yuridis: apakah penjualan tanah milik daerah sah menurut hukum Indonesia?
Masalah ini tidak berdiri sendiri. Ia mencerminkan ketegangan antara kepentingan administratif negara dan prinsip-prinsip hukum agraria yang termuat dalam UUPA 1960. Perlu ada pembacaan kritis atas posisi tanah sebagai objek hukum dan bukan semata-mata sebagai aset ekonomis.
Domein Verklaring dan Koreksi oleh UUPA
Prinsip Domein Verklaring, yang diwariskan dari sistem kolonial Hindia Belanda, merupakan akar dari banyak persoalan agraria di Indonesia. Secara sederhana, Domein Verklaring menyatakan bahwa seluruh tanah yang tidak dapat dibuktikan sebagai milik seseorang atau badan hukum dengan surat resmi—umumnya berupa eigendom—secara otomatis dianggap sebagai milik negara. Prinsip ini diberlakukan melalui Staatsblad 1870 No. 118 dan kemudian dituangkan dalam berbagai kebijakan pemerintah kolonial yang memperkuat penguasaan negara kolonial atas tanah rakyat, termasuk tanah adat yang diwariskan secara turun-temurun.
Implikasi dari prinsip ini sangat luas : masyarakat adat yang tidak memiliki bukti tertulis kepemilikan tanah terpinggirkan secara hukum, dan tanah mereka rentan diklaim atau dialihfungsikan oleh negara kolonial untuk kepentingan ekonomi kapitalis (perkebunan, pertambangan, dll). Praktik ini menjadi bentuk pengabaian terhadap struktur sosial dan sistem kepemilikan komunal yang hidup dalam masyarakat nusantara sebelum kolonialisme.
Pasca kemerdekaan, para perumus hukum agraria nasional menyadari bahwa Domein Verklaring bertentangan dengan semangat keadilan sosial dan kedaulatan rakyat atas sumber daya alam sebagaimana diamanatkan oleh Pasal 33 ayat (3) UUD 1945, yang berbunyi: “Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.” Maka lahirlah Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (UUPA) sebagai produk hukum yang mendekolonialisasi sistem agraria Indonesia.
UUPA mengoreksi Domein Verklaring secara fundamental melalui dua pendekatan utama:
- Penolakan terhadap konsep negara sebagai pemilik tanah.
Negara dalam UUPA bukan pemilik, melainkan penguasa dalam arti publik. Pasal 2 UUPA menyatakan bahwa negara berfungsi sebagai “organisasi kekuasaan seluruh rakyat” yang berwenang mengatur peruntukan, penggunaan, penyediaan, dan pemeliharaan tanah secara menyeluruh untuk kepentingan rakyat. Ini merupakan pergeseran radikal dari konsep kepemilikan privat negara kolonial menjadi konsep public trusteeship dalam kerangka welfare state.
- Pengakuan terhadap hak-hak komunal dan tradisional.
UUPA membuka ruang pengakuan terhadap hak ulayat masyarakat hukum adat, serta berbagai hak atas tanah seperti hak milik, hak guna usaha (HGU), hak guna bangunan (HGB), dan hak pakai. Ini mencerminkan pendekatan pluralistik yang menghargai keberagaman struktur sosial dan hukum lokal.
Dengan dasar ini, negara—termasuk pemerintah pusat maupun daerah—tidak memiliki kewenangan menjual tanah yang berada dalam penguasaannya, karena tanah tersebut bukan objek milik, melainkan objek penguasaan dan pengaturan. Oleh karena itu, ketika pemerintah daerah memperlakukan tanah sebagai barang milik daerah yang dapat dijual sebagaimana aset biasa, hal tersebut bertentangan secara prinsipil dengan asas hukum agraria yang diatur dalam UUPA.
Kontradiksi Regulasi Teknis : Aset atau Tanah?
Pasca reformasi, berbagai regulasi administratif lahir yang mengatur tentang barang milik negara/daerah, seperti:
- UU No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara
- UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara
- PP No. 6 Tahun 2006 jo. PP No. 38 Tahun 2008
- PP No. 58 Tahun 2005 tentang Keuangan Daerah
- Permendagri No. 17 Tahun 2007 tentang Pedoman Teknis Pengelolaan Barang Milik Daerah
Permendagri No. 17 Tahun 2007 Pasal 57 secara eksplisit menyebutkan bahwa pemindahtanganan barang milik daerah dapat dilakukan melalui penjualan, hibah, tukar-menukar, atau penyertaan modal. Tanah dimasukkan sebagai salah satu objek barang daerah.
Namun, regulasi ini tidak merujuk secara eksplisit pada UUPA sebagai lex specialis. Hal ini menimbulkan konflik norma (norm conflict) antara aturan administratif dan hukum substantif agraria. Jika tanah dianggap sekadar “barang milik daerah”, maka konsekuensinya adalah pelepasan kepemilikan. Ini bertentangan dengan prinsip UUPA bahwa tanah negara/daerah tidak boleh dijual.
Asas Lex Specialis dan Implikasi Hukum
Dalam kaidah hukum, asas Lex Specialis Derogat Legi Generali berlaku ketika terjadi benturan antar aturan. Karena UUPA secara spesifik mengatur pertanahan, ia harus didahulukan dibanding regulasi administratif yang bersifat umum.
Implikasinya, penjualan aset tanah oleh pemerintah daerah, tanpa memperhatikan batasan UUPA, berpotensi melanggar hukum. Hal ini bisa membuka celah gugatan hukum, pembatalan transaksi, dan bahkan penyelidikan dugaan penyalahgunaan wewenang.
Rekomendasi Yuridis
- Pemeriksaan Legalitas : Setiap rencana penjualan tanah daerah harus dikaji secara menyeluruh oleh ahli agraria dan instansi terkait seperti ATR/BPN.
- Revisi Kebijakan : Pemerintah perlu menyinkronkan regulasi teknis pengelolaan barang milik daerah dengan ketentuan UUPA agar tidak terjadi dualisme norma.
- Skema Alternatif : Sebagai solusi tengah, tanah dapat dimanfaatkan melalui skema seperti Kerja Sama Pemanfaatan (KSP) atau Bangun Guna Serah (BGS) tanpa harus memindahkan hak kepemilikan.
Penjualan tanah milik daerah adalah isu yang kompleks dan memerlukan pendekatan kehati-hatian hukum. Dalam negara hukum, kecepatan pembangunan tidak boleh mengalahkan supremasi hukum. UUPA sebagai konstitusi agraria Indonesia memberikan batasan tegas terhadap status tanah negara, yang tidak dapat dipindahtangankan seperti barang dagangan. Oleh karena itu, kebijakan penjualan aset tanah harus diletakkan dalam kerangka hukum yang tepat agar tidak menimbulkan persoalan hukum di kemudian hari.
Dengan demikian, maka rencana Bupati Kupang untuk menjual aset tanah milik daerah berpotensi melanggar hukum, terutama jika dilakukan tanpa merujuk dan tunduk pada ketentuan Undang-Undang Pokok Agraria Tahun 1960 sebagai hukum khusus yang mengatur pertanahan nasional.